La réduction de la pauvreté passe par l'amélioration des Institutions:

WASHINGTON, 11 septembre 2001 --D'après le Rapport sur le développement dans le monde 2002 : Des institutions pour les marchés, les insuffisances du cadre institutionnel —enchevêtrement des lois, corruption des magistrats, profondes distorsions des systèmes de crédit et lourdeur des formalités d'enregistrement des entreprises — pénalisent les pauvres et font obstacle au développement. Selon ce nouveau rapport de la Banque mondiale, les pays qui s'attaquent systématiquement à ces problèmes et mettent en place des structures institutionnelles adaptées aux besoins locaux peuvent accroître les revenus de manière spectaculaire et faire sensiblement reculer la pauvreté. Ces structures peuvent aller de coutumes et traditions non écrites à des codes juridiques complexes régissant le commerce international.

« En l'absence d'institutions efficaces, les plus démunis et les pays pauvres sont dans l'impossibilité de tirer parti de l'économie de marché », explique Nicholas Stern, Économiste en chef et Premier Vice-Président de la Banque mondiale, qui a supervisé l'élaboration du rapport. « Ce rapport énonce les principes de la réforme à mettre en oeuvre, compte tenu de l'expérience de ceux qui, partout dans le monde, sont aux prises avec les difficultés que pose la mise en place d'institutions plus efficaces. »

Complexité et inefficacité des institutions : un problème couramment rencontré

Le problème de la complexité et de l'inefficacité des institutions se pose fréquemment, en particulier pour les habitants les plus défavorisés des pays pauvres. C'est ainsi qu'au Mozambique il faut accomplir 19 formalités, attendre cinq mois et acquitter un montant supérieur au revenu annuel moyen par habitant pour enregistrer une nouvelle entreprise. En Australie, en revanche, il suffit de deux formalités, de deux jours et d'une somme équivalant à 2 % à peine du revenu annuel moyen par habitant pour effectuer la même opération. En Slovénie, le règlement d'un différend concernant un chèque impayé peut prendre jusqu'à quatre ans ; à Singapour, le problème est réglé en 35 jours à peine.

« La complexité excessive de la réglementation est particulièrement problématique dans les pays pauvres », déclare Roumeen Islam, directeur du Rapport sur le développement dans le monde 2002. « Au lieu de protéger les consommateurs et les entreprises, ce type de réglementation a pour effet d'aggraver la corruption, de détourner l'énergie et d'abaisser la productivité. »

Le rapport conclut que la simplification des procédures judiciaires peut renforcer l'efficacité sans compromettre l'équité. Le recours à d'autres systèmes de règlement des conflits, comme ceux fondés sur des normes sociales, peut également améliorer l'accès des pauvres à des services juridiques. Au Bangladesh, par exemple, une organisation non gouvernementale offre aux femmes des services de médiation gratuits qui permettent de régler la plupart des différends villageois en moins de deux mois, alors que l'instruction d'un dossier similaire par les tribunaux prend trois ans.

« Pour pouvoir régler les conflits qui se posent dans le cours normal des affaires, les protagonistes doivent avoir accès à des tribunaux efficaces et à des juges responsables », continue Islam.

Tirer les leçons des expériences concluantes

Ce rapport offre un cadre de réflexion fondé sur l'analyse attentive des détails de la conception des institutions à la base. Cette analyse porte notamment sur de nouvelles études des systèmes juridiques, de la réglementation des entreprises et de la structure du capital des entreprises du secteur de la communication dans une centaine de pays.

Sur la base de ces travaux, le rapport fait valoir que toutes les institutions d'appui au marché remplissent au moins l'une des trois fonctions suivantes : elles facilitent la circulation de l'information ou y font obstacle ; elles définissent les droits de propriété et les contrats et en assurent le respect ; elles stimulent la concurrence ou la limitent. Le rapport conclut que c'est lorsqu'elles remplissent ces fonctions d'une manière compatible avec la situation du pays et qu'elles favorisent l'insertion des pauvres que ces réformes et ces innovations sont les plus efficaces. Citons à cet égard plusieurs exemples :

Dans beaucoup de pays, le système juridique ne parvient pas à répondre aux besoins des pauvres, qui sont dans l'incapacité de régler les frais de procédure ou de prendre connaissance de documents juridiques complexes. El Salvador, la Thaïlande et l'Ouganda ont instauré des tribunaux d'arbitrage de petits procès qui recourent à des procédures simplifiées, parfois simplement orales. Ces procédures plus simples permettent de régler les différends de manière plus rapide et moins coûteuse que les tribunaux ordinaires.

Les procédures d'attribution de titres fonciers sont souvent trop coûteuses et complexes pour que les pauvres y aient accès. Pourtant, sans titre de propriété clairement établi, les exploitants agricoles pauvres ne peuvent utiliser leur terre comme garantie et risquent de renoncer à investir dans certaines améliorations, notamment en matière de drainage ou d'irrigation. Le Mexique et le Pérou ont simplifié les procédures d'enregistrement des biens fonciers, de sorte que même les petits propriétaires puissent obtenir un titre de propriété de façon rapide et transparente.

Les normes d'infrastructure et la réglementation dans ce domaine empêchent généralement les petites entreprises qui n'ont pas le capital ou la technologie nécessaires de remporter des marchés. Or, ce sont précisément ces entreprises qui pourraient offrir des services à moindre coût aux pauvres. Le Brésil, la Bolivie et le Sénégal ont récemment assoupli leur réglementation pour permettre la prestation de services bon marché de téléphone et de raccordement au réseau d'adduction d'eau dans les bidonvilles.

Le rapport fait valoir que le bien-fondé de telle ou telle institution dans un pays dépend des mécanismes d'appui, de la technologie et des compétences disponibles, du niveau de corruption et de ce que coûtent l'accès à ladite institution et l'entretien de la structure correspondante.

Les auteurs concluent également que la libre circulation de l'information stimule la demande d'institutions plus efficaces de la part du public, ce qui a un impact positif sur la gouvernance et la situation économique et sociale. Il ressort de l'analyse de la répartition du capital des entreprises du secteur de la communication dans 97 pays que la surveillance par les médias de l'action des pouvoirs publics est généralement moins efficace lorsqu'elle est le fait d'entreprises contrôlées par l'État que lorsqu'elle est exercée par des entreprises privées. Les pays où les organes de la presse écrite, parlée et télévisée sont sous l'emprise de l'État sont généralement ceux où les droits politiques sont le moins respectés, la corruption la plus répandue, la gestion économique la plus médiocre, les marchés financiers les moins développés et les secteurs de l'éducation et de la santé les moins performants (voir figure).

Les pays qui ont réduit la part de l'État dans le capital de ces entreprises ont souvent constaté une amélioration rapide de la quantité et de la qualité des informations diffusées. Au Mexique, par exemple, la privatisation partielle de la radio-télévision en 1989 s'est accompagnée d'un net accroissement des affaires de corruption impliquant des agents de l'État dénoncées par les médias. Au Ghana, la création en 1997 d'une nouvelle station de télévision privée a eu pour effet de générer davantage de reportages sur les activités gouvernementales et une analyse plus ouverte de la performance des pouvoirs publics.

Mais une forte concentration du capital privé peut aussi être une entrave à la liberté de la presse. Ainsi, en Ukraine, durant l'élection présidentielle de 1999, les entreprises de communication privées qui entretenaient des relations avec le pouvoir ont permis au président en place de bénéficier d'un temps d'antenne plus long et de reportages plus complaisants que les six autres candidats.

Il n'y a pas de modèle universel

Il peut être utile de tirer les leçons des succès et des échecs rencontrés par d'autres pays dans la mise en place de leurs institutions. Mais prendre des institutions pour modèles et les copier sans se préoccuper de savoir si ceux qu'elles sont censées servir en ont besoin ou si l'administration et la collectivité ont les moyens de les utiliser peut entraîner le gaspillage de maigres ressources, ajoutent les auteurs du rapport.

C'est ainsi qu'au début et au milieu des années 90, la Gambie et la Zambie ont tenté de mettre en place des marchés boursiers en créant des marchés des valeurs et en formant le personnel nécessaire. Les entreprises inscrites à la cote étaient cependant si peu nombreuses, et le volume de transactions si faible, que les marchés ne pouvaient générer suffisamment de commissions pour s'autofinancer. Rétrospectivement, il est clair que les conditions nécessaires à la création d'un marché boursier n'étaient pas réunies et qu'il aurait mieux valu s'efforcer de satisfaire d'autres besoins, notamment améliorer les systèmes de comptabilité et d'information.

« Dans le domaine du développement, on a tendance à décerner à ce qui donne de bons résultats dans un ou plusieurs pays le label de « pratique optimale » et à tenter ensuite de transposer la formule ailleurs » explique Islam. « En matière d'institutions, il n'y a pas de modèle universel. »

Les recommandations contenues dans le rapport se résument à quatre grands principes qui doivent aider les décideurs à mettre en place des institutions plus efficaces :

• Compléter les structures existantes : On ne saurait concevoir d'institution sans tenir compte de la nature des institutions d'appui, des compétences et des techniques disponibles, ainsi que du niveau de corruption. Les coûts de création et d'entretien de la structure doivent être à la mesure du revenu par habitant si l'on veut s'assurer que les usagers pourront y avoir accès et s'en serviront.
  
• Innover : Les institutions ne sont pas immuables. Il faut être prêt à expérimenter de nouvelles formules et à modifier ou abandonner celles qui ne donnent pas de bons résultats.
  
• Mettre en relation : Relier les communautés entre elles en assurant la libre circulation de l'information et en instaurant le libre-échange. L'échange d'informations par le débat public suscite en particulier une demande de réformes institutionnelles.
  
• Promouvoir la concurrence : Favoriser la concurrence entre les juridictions, les entreprises et les individus. La concurrence stimule la demande d'institutions nouvelles, modifie les comportements, confère de la souplesse aux marchés et amène à découvrir des solutions inédites.